De kracht van de intentie: Waarom het logisch is dat medewerkers van de Belastingdienst ontspoorden

De ontsporingen bij de Belastingdienst worden vaak geweten aan een falende cultuur. Dat is volgens mij een misvatting. De cultuur werkte juist volgens plan, weliswaar een ondoordacht plan. Dat ambtenaren in een controlerende rol ontspoorden, is in de eerste plaats het gevolg van een inrichtingsfout. Veel bestuurders zien de gevolgen van een ineffectieve inrichting aan voor een cultuurprobleem. Het risico daarvan is dat de organisatie nog jarenlang bezig is om de ‘verkeerde cultuur’ te verbeteren, met veel onnodige kosten en verlies van prestaties tot gevolg.

De kracht van de intentie: Waarom het logisch is dat medewerkers van de Belastingdienst ontspoorden

Hieronder leg ik aan de hand van de casus van de Belastingdienst uit hoe zo’n inrichtingsfout uitpakt. En waar je op moet letten om dit type inrichtingsfout te herkennen en voorkomen. Overigens heb ik geen andere informatie over de Belastingdienst dan die in de dagbladen stond.

Deze ambtenaren handelden precies volgens plan - dat was te verwachten gezien de naam van hun organisatieonderdeel

De naam zegt al genoeg

Het is natuurlijk stuitend dat enorme aantallen onschuldige burgers jarenlang door de overheid als verdacht zijn aangemerkt. Nog tergender vind ik de onderzoeksmethoden die op hen zijn toegepast. Vooral het feit dat de bewijslast werd omgekeerd, zonder de betrokkenen te informeren over de toetsingscriteria. Dat komt neer op: “Bewijs maar dat je ‘goed’ bent, maar we vertellen er niet bij wat dat precies inhoudt”.

Toch handelden deze ambtenaren precies volgens plan. Je kon dit gedrag al verwachten bij de keuze voor de naam van hun organisatieonderdeel: Combiteam Aanpak Facilitators. Want aanpakken, dat deden ze! Het is een helder exemplaar van het bekende gezegde: voor een hamer lijkt alles een spijker. Bovendien kreeg de aanpak een codenaam ‘Project 1043’. Daarmee werd het onder de radar opereren nagenoeg tot protocol verheven.

De missie van deze eenheid was om geld terug te winnen dat door fraude werd onttrokken aan de algemene middelen. Het gedrag van de ambtenaren paste in deze missie en was het gevolg van hun positionering als agressief (aanpakken!) en buiten de reguliere orde (geheim project). Wie dit gedrag betitelt als cultuurprobleem, miskent de kracht van de intentie. Als een team de intentie krijgt om fraude aan te pakken, dan is dat wat de teamleden doen, zelfs als van fraude geen sprake is. Alles lijkt een spijker.

Richt de organisatie in met het oog op het hogere doel (het waarom) in plaats van op een functie (het hoe)

Vertrouwen winnen

De kracht van de intentie kan ook anders worden benut. De missie had bijvoorbeeld kunnen zijn: vergroot de rechtvaardigheid van belastingen en toeslagen. Dan gaat het dus niet om het terugwinnen van geld, maar om het vergroten van vertrouwen in het systeem. Dat was immers de vraag vanuit de samenleving, waar de fraudeaanpak uit voortkwam: de indruk, al dan niet terecht, dat bepaalde mensen misbruik maakten van algemene middelen. Met andere woorden: richt de organisatie in met het oog op het hogere doel (het waarom) in plaats van op een functie (het hoe). De Belastingdienst heeft, net als veel andere organisaties, de neiging om maatschappelijke vraagstukken nogal instrumenteel te benaderen.

De Belastingdienst had dus eigenlijk een organisatie-eenheid ‘Vergroten van Vertrouwen’ moeten creëren. Daarbinnen zou dan vanzelfsprekend, naast andere activiteiten, ook aandacht zijn ontstaan voor het bestraffen van misbruik. Maar vanuit een heel ander perspectief, namelijk omdat fraude het vertrouwen in het systeem ondermijnt. Dan tellen niet zozeer de teruggevorderde euro’s maar het aantal belastingplichtigen dat (indirect) ervaart dat de belastingregels worden gehandhaafd.

Het gedrag van medewerkers wordt in belangrijke mate gestuurd door de positionering, zowel van het team als van hun functies of rollen

Ingrediënten voor een goede inrichting

Elk organisatieonderdeel heeft een heldere missie nodig. Ik zie dat als een belangrijke stap in de inrichting van een organisatie. Het werkt het best als die missie ook terugkomt in de naam van het organisatieonderdeel. Dat heeft te maken met positionering; met de naam maak je aan interne en externe relaties duidelijk wat je van deze afdeling mag verwachten. Dat geldt net zo goed voor de functies en rollen in het team.

Het gedrag van medewerkers wordt in belangrijke mate gestuurd door de positionering, zowel van het team als van hun functies of rollen. Die sturing is in de eerste plaats een gevolg van het mechanisme dat verwachtingen nu eenmaal waargemaakt worden. De ober verwacht een bestelling en jij verwacht dat hij die uitvoert. Zelfs zomaar iemand met een schort en een blocnote zou in een restaurant nog altijd een deel van de opdrachten gaan of laten uitvoeren.

Bovendien legt de positionering een basis voor zelfreflectie en beoordeling. Reflectie is een belangrijk instrument om te waarborgen dat medewerkers zich aan de oorspronkelijke intentie houden. Zo blijven ze effectief. De vraag die in de casus van de Belastingdienst steeds aan de orde had moeten komen, was dan ook: in welke mate vergroten wij met ons handelen het vertrouwen in het systeem? Via reflectie stuurt een goede positionering de effectiviteit.

De positionering legt een basis voor zelfreflectie en beoordeling - van belang om te waarborgen dat medewerkers zich aan de oorspronkelijke intentie houden

Oordeel niet te snel

Ineffectief gedrag is lang niet altijd het gevolg van een cultuurprobleem. Soms zijn medewerkers onbedoeld op een spoor gezet waardoor ze meer tegen- dan samenwerken. Het gaat soms om subtiele signalen door de leiding die een compleet andere uitwerking hebben (gehad) dan gedacht. Wat de persoonlijke bedoelingen van de ambtenaren van Combiteam Aanpak Facilitators ook waren, de missie en positionering van hun organisatie waren ongelukkig gekozen. Daarmee is de casus een mooi voorbeeld van de kracht van de intentie.

HOE DE BELASTINGDIENST DE CONTROLE OP MISBRUIK HAD KUNNEN INRICHTEN
Zoals gezegd, zou de organisatie-eenheid eigenlijk een andere naam moeten hebben, die beter aansluit op het doel. De eenheid Vergroten van Vertrouwen had de volgende autonome teams kunnen hebben:

  • Team Eerlijke Steekproef trekt uit alle belastingplichtigen, facilitators/adviseurs, aanslagen en beschikkingen precies de juiste selectie die voor controle in aanmerking komt. Het lijkt mij logisch dat kenmerken die aantoonbaar fout- of fraudegevoeliger zijn gebleken, vaker voorkomen in de steekproef. Als de oververtegenwoordiging van die kenmerken in de steekproef maar weer wordt geëlimineerd uit de statistiek van gevonden fouten. Statistici weten precies hoe je steekproeven zuiver kunt houden.
  • Team Relevante Informatie vraagt bij de belastingplichtigen in de steekproef de informatie op die voor controle nodig is. Welke informatie relevant is, ligt vast in openbare protocollen die worden meegestuurd bij het opvragen van informatie.
  • Team Objectieve Controle controleert op basis van de aangeleverde informatie of de belasting of toeslagen in overeenstemming zijn met de wet. Als naar aanleiding van deze controle aanvullende informatie nodig wordt geacht, dan toetst Team Relevante Informatie (zie vorige punt) of dat verzoek terecht is en vraagt deze informatie vervolgens op.
  • Team Correcte Aanslag legt uiteindelijk de aanslag op naar aanleiding van duiding van de feiten door Team Objectieve Controle. Als de aanslag afwijkt van een eerdere vaststelling, dan toetst Team Correcte Aanslag of de bewijsvoering compleet is.

Om de invulling van de begrippen eerlijk, relevant, objectief en correct te spiegelen aan de samenleving, zou een onafhankelijke toezichthouder de gehanteerde methoden kunnen toetsen. Deze toezichthouders doen wat mij betreft mee in de periodieke reflectiebijeenkomsten van de eenheid, met deelnemers vanuit de vier teams. Zo leren ze van elkaars bevindingen van wat goed gaat en beter kan.

Meer weten over organiseren vanuit de intentie? Neem dan contact op met David Breugem of ga naar onze themapagina over verandermanagement.

Nieuwsbrief

Niets missen op het gebied van publieke vernieuwing? Iedere week stellen wij met veel aandacht een nieuwsbrief samen over een thema. Vink aan waarover u de nieuwsbrief wilt ontvangen.

Onze nieuwsitems zijn kort en zonder PR-praat. Wij respecteren uw privacy.